De eerste ronde in het bestuurlijke debat over het fuseren van gemeenten en provincies is voorbij. Beslist is er nog niets. De gemeenten kunnen een klein pluspuntje op hun conto bijschrijven: minister van Binnenlandse Zaken Ronald Plasterk stelt meer financiële smeerolie, om fusies van gemeenten aantrekkelijker te maken, in het vooruitzicht. Van een serieus herindelingsdebat is nog geen sprake.

Minister Ronald Plasterk (PvdA) heeft de handen nog niet op elkaar gekregen voor de plannen van het kabinet om Noord-Holland, Utrecht en Flevoland te fuseren tot 1 provincie en gemeenten te vergroten tot een minimale inwonertal van 100 duizend inwoners. In de nieuwjaarstoespraken hebben burgemeesters en commissarissen van de Koningin vooral de hakken in het zand gezet. Er zijn niet ten onrechte vraagtekens geplaatst bij de kabinetsvoornemens maar evenzo begrijpelijk heeft de minister de schaalvergroting verdedigd, in het begrotingsdebat in de Tweede Kamer en in vraaggesprekken met Binnenlands Bestuur en VNG Magazine.

De noodzaak voor schaalvergroting tot megagemeenten en landsdelen is volgens de minister krachtig en sterk bestuur. Grote gemeenten zijn volgens de minister beter in staat om efficiënt te besturen en om topkwaliteit te leveren om de zware, nieuwe taken uit te voeren. Want daarover laat de bewindsman geen misverstand bestaan: de cruciale reden om nu zo vol in te zetten op schaalvergroting van gemeenten is de decentralisatie van taken, in het bijzonder voor langdurige zorg en jeugdzorg.

Moederdepartement

Op zijn minst zijn het inwonertal en decentralisatie een opmerkelijke motivatie voor herindeling. Waarop baseert Binnenlandse Zaken zich? Vier jaar geleden sprak het moederdepartement zich niet uit over een minimumnorm voor de omvang van gemeenten. Het ministerie betoogde toen – onder minister Ter Horst, ook PvdA – dat er geen causaal verband bestaat tussen de bestuurlijke schaal (inwonertal) en het vermogen van een gemeente om maatschappelijke opgaven op te pakken en wettelijke taken adequaat te kunnen vervullen.

Dat de decentralisatie van taken als langdurige zorg en jeugdzorg op de gemeenten afkomen, is niet overtuigend om daar nu anders over te denken. Destijds hadden gemeenten al te maken met de decentralisatie van taken, zoals de bijstand, daarmee samenhangend de verantwoordelijkheid voor re-integratie, en met de decentralisatie door de wet maatschappelijke ondersteuning. Ook dat waren geen eenvoudige opgaven. En er zijn geen (kleine) gemeenten met minder dan 100 duizend inwoners door Binnenlandse Zaken gestraft omdat zij deze gedecentraliseerde taken niet adequaat hebben uitgevoerd. Bovendien zijn alle vormen van gemeentelijke samenwerking getolereerd.

Vertrouwen

De argumentatie van Plasterk is mager en blijft beperkt tot de decentralisatie van taken als aanjager voor schaalvergroting. Worden gemeenten niet groter dan kan bijvoorbeeld de jeugdzorg niet adequaat worden uitgevoerd, is een praktisch argument van de bewindsman. Het veronderstelt dat de jeugdzorg (één probleemgezin, één contactpersoon) het beste door de gemeenten gedaan moet en kan worden, en dat valt te bezien. Wat daarbij vooral doorklinkt is dat de bewindsman geen vertrouwen heeft dat gemeenten met minder dan 100 duizend inwoners in staat zijn dat soort zorg goed te organiseren, als dat al een gemeentelijke taak dient te zijn.

Beetje democratie

De bewindsman gaat ook opportunistisch om met het democratische argument. De ene keer verdedigt hij dat zaken democratisch goed moeten zijn geregeld. Dus met gemeenten want die bieden met de gemeenteraad de beste garanties voor directe democratische controle. Maar omdat de decentralisaties vanwege bezuinigingsdoelstellingen deze kabinetsperiode gehaald moeten worden, is het straks – als er nog niet overal megagemeenten zijn – niet erg dat taken toch in samenwerkingsconstructies of centrumgemeente-constructies worden uitgevoerd. Democratische controle in deze constructies is getrapt, op afstand en ondoorzichtelijk voor de burgers. Om oud-minister Dales te parafraseren: een beetje democratie bestaat niet.

Herindelingsdebat

De enige drijfveer voor schaalvergroting zijn dus de bezuinigingsdoelstellingen van het kabinet die met de forse decentralisatie van awbz, jeugdzorg en participatiewet moeten worden behaald. Een minister van Binnenlandse Zaken kan de ogen voor afspraken uit het regeerakkoord niet sluiten, maar hij is ook verantwoordelijk voor een ordentelijke bestuurlijke organisatie. Dat de argumentatie voor schaalvergroting eenzijdig en dun is, valt de bewindsman, die ooit een paar jaar raadslid was in Leiden, misschien niet eens te verwijten.

Wat zich lijkt te wreken is dat er al meer dan tien jaar geen fatsoenlijk, inhoudelijk debat over nut en noodzaak van gemeentelijke en provinciale herindeling is gevoerd. Tien jaar lang doodde het adagium herindeling alleen ‘van onderop’ elk goed inhoudelijk debat. En nu dreigt ‘decentralisatie van taken’ elk inhoudelijk debat opnieuw te smoren met de focus op één allesbeslissend criterium: 100 duizend inwoners. Doen burgemeesters, wethouders en topambtenaren van dergelijke grote gemeenten het dan zoveel beter dan hun collega’s in kleinere gemeenten? Staan grote gemeenten dichter bij de burger? Waarom moeten scholen, zorginstellingen en corporaties dan juist weer kleiner worden?

Uitvoeringskantoor

Een goed debat is hard nodig over wat de beste bestuurlijke organisatie is omdat het kabinet kleinschaligheid, regionalisering, nabijheid en zelfredzaamheid door burgers hand in hand laat gaan met de vorming van megagemeenten en schaalvergroting. In die tombola van verlangens lijkt het kabinet van gemeenten uitvoeringskantoren van het Rijk te willen maken. Minister Plasterk belijdt slechts lippendienst aan de autonomie van gemeenten. Gemeenten zijn, mits groot genoeg, goed genoeg om forse decentralisatietaken met minder geld uit te voeren, maar worden niet vertrouwd als het gaat om de heffing van belastingen. Plasterk maakt daarmee vooral duidelijk dat Den Haag bestuurlijk en financieel aan de knoppen wil blijven draaien, zoals minister van Financiën Gerrit Zalm het ruim tien jaar geleden heeft bedacht.